El gobierno lo dejó claro en su anuncio. Se trata de llevar a cabo inversiones en infraestructuras por importe de 5000 millones de euros sin que eso incremente el déficit público y, por tanto, sin influir en los objetivos de déficit comprometidos con Bruselas. La estrategia es conocida: las empresas construirán las carreteras o autopistas y el Estado pagará por el mantenimiento durante los próximos treinta años. Un ejemplo. Supongamos que construir una autopista cuesta 1000 y su mantenimiento es de 100 al año durante 10 años. Bajo este esquema (e ignorando los intereses), cada año el Estado pagará a la empresa 200 bajo el dudoso concepto de «mantenimiento».
Si esto suena a ficción contable es porque lo es: en este ejemplo el Estado se ha endeudado encubiertamente en 1000 con la empresa, a la que paga una cuota anual de 100. Esta idea ya existía en España. Algunos hospitales que se construyeron en Madrid en la época de Esperanza Aguirre también utilizaban esta ficción y otras comunidades autónomas hicieron contratos parecidos. El caso más llamativo, sin embargo, es la autovía M-45 que, como he discutido en algunas ocasiones (por ejemplo aquí), ha sido ruinosa para la Comunidad de Madrid. Esta autovía utiliza un peaje en la sombra. Es decir, la concesionaria recibe un pago cada vez que un coche la utiliza. El tráfico ha sido mucho mayor del “esperado”, generando pingües beneficios. Uno podría argumentar que la empresa ha tenido suerte y que también existía el riesgo de que el tráfico hubiera sido menor. Esto, en la práctica, no es cierto. La necesidad de renegociar una concesión que no cumple con los ingresos esperados hace que la empresa anticipe que nunca perderá dinero. En España esta renegociación, además, se ha hecho bajo la amenaza de la invocar la Responsabilidad Patrimonial de la Administración bajo la cuál la empresa sería compensada por su inversión y que es algo que sabemos bien del caso de las radiales de Madrid, el almacen Castor o TP Ferro.
Este argumento, junto con el hecho de que el mantenimiento es fácil de controlar por parte de la Administración y que el tráfico de una autovía depende muy poco de las acciones que pueda tomar una empresa, hace poco deseable la existencia de concesiones como las anteriores, tal y como discutía en otra entrada anterior. No tiene sentido que la empresa asuma el riesgo de una demanda que no controla y su compensación debe hacerse de acuerdo con el coste de la construcción. Los economistas hace tiempo que recomendamos esquemas como el “Least Present Value Revenue”, que condiciona la duración de la concesión a los ingresos que la empresa recibe (ver el libro Engel, Galetovic y Fisher (2014)). Si el tráfico es mayor del esperado la duración se reduce y si es menor se alarga.
El nuevo esquema que el gobierno propone minimiza algunos de estos problemas. Las concesionarias recibirán pagos que no están relacionados con el tráfico sino con la calidad del mantenimiento de la infraestructura. Es lo que el gobierno ha llamado pagos por disponibilidad. El argumento es que dado que las empresas tendrán un flujo de ingresos predecible evitaremos situaciones de beneficios extraordinarios o pérdidas que conlleven la renegociación de la concesión. Eso, junto con la competencia en el periodo de adjudicación debería minimizar los beneficios de las empresas.
Desgraciadamente, este tipo de mecanismo no es la mejor manera de acometer este tipo de inversiones, por mucho que se esté utilizando en otros países (generalmente con una calidad institucional mejor que la nuestra, por cierto). Existen varios motivos. Primero y más importante, ¿a quién le puede parecer que falsear la contabilidad pública comprometiendo ingresos públicos durante los siguientes treinta años para reflejar un endeudamiento menor es una ventaja para un país?
Segundo, una concesión que incluya en el mismo paquete la construcción y el mantenimiento de una infraestructura solo tiene sentido si existen sinergias entre las dos fases del proyecto, algo que no parece muy relevante en el caso de las carreteras. Cuando estas sinergias no existen, es mejor y más transparente licitar la construcción por un lado y el mantenimiento por el otro. Así se escoge la mejor empresa para cada tarea.
Tercero, el endeudamiento público habitualmente está sujeto a menores tipos de interés que el endeudamiento privado. Y, por supuesto, los intereses que la empresa paga se trasladan al precio que termina pagando el Estado por la infraestructura.
Cuarto, compromisos a treinta años reducen la competencia en el futuro encareciendo las posibles mejoras que se quieran acometer en el futuro. Supongamos, por ejemplo, que diez años después de la construcción de una autopista es necesario ampliarla. En ese caso la empresa que ya gestiona la infraestructura tendrá ventajas a la hora de ganar la correspondiente licitación. Abrir el proyecto a una segunda empresa es complicado y si para ello se tuviera que resolver el primer contrato, la empresa original se beneficiaría de las ventajas mencionadas anteriormente relacionadas con la renegociación.
Quinto, este tipo de concesiones no resuelve el problema principal que tienen las infraestructuras en España. En ningún lado se tiene en cuenta si son necesarias o no. De hecho es sintomático que el gobierno anuncie que va a invertir 5000 millones pero que los proyectos que se van a llevar a cabo se determinarán más adelante. ¿No habría sido mejor empezar determinando qué proyectos tienen una rentabilidad social suficientemente alta que compense su construcción? Como siempre, el análisis coste-beneficio está ausente en las inversiones públicas de este país.
Y es que no está claro que sea prioritario para España tener muchas nuevas infraestructuras (aunque pueden ser necesarias intervenciones puntuales y mejorar el mantenimiento de algunas). Tal y como conté en una entrada anterior, la dotación de autopistas en España compara bastante bien con la de la mayor parte de los países europeos.
E invertir en carreteras implica no invertir en I+D, a pesar de la situación lastimosa de España a nivel internacional, educación, etc. Pero me imagino que eso es más difícil de esconder en las cifras de endeudamiento público.
También existen dudas sobre los puestos de trabajo que este nuevo plan de inversiones públicas generará. En una ejercicio más de entusiasmo que de realismo, se habla de que se crearán unos 189.200 puestos de trabajo. Por un lado, parece razonable esperar que, con suerte, serán la mitad. Por el otro, hablar de puestos de trabajo en una tarea que será temporal es convenientemente engañoso. Si se hablara de empleos-año quizás los titulares no serían tan atractivos.
Termino volviendo a lo que, probablemente, es el mayor problema de la inversión en infraestructuras en España: la falta de evaluación económica de los proyectos, tanto antes como después de que se lleven a cabo. Ideas para introducir este tipo de análisis existen y, en particular, recomiendo las sugerencias que Ginés de Rus escribió a raíz de las últimas elecciones. Lo que no hay es voluntad política de atarse las manos invirtiendo en lo que realmente es necesario. No se trata de cuánto invertir sino de en qué.
