La Paradoja de Kaldor (Artículo publicado en Noticias de Política Económica Nº 19, Marzo 2018)
Las reformas aplicadas del sistema público de pensiones han considerado el gasto público social como la variable de ajuste ante los desequilibrios financieros que provoca el fenómeno del envejecimiento de la población y el continuo deterioro de las variables económicas que condicionan la sostenibilidad futura del sistema. Prácticamente, dichas reformas han dejado inalteradas las fuentes de ingresos. No obstante, debemos de tener presente que el diseño de la financiación de un sistema de pensiones debe realizarse considerando la naturaleza del sistema público que se pretende financiar. Si defendemos un sistema público de reparto no estricto, necesitamos incorporar otras fuentes de financiación distintas a las cotizaciones. Pero, ¿cuáles deben ser esas fuentes de financiación?, ¿sobre quién debe recaer la carga fiscal de las mismas? La elección que hagamos entrará siempre en el terreno de las opciones y preferencias sociales, colectivas y políticas –aunque los efectos y consecuencias redistributivas, en ocasiones, no son nada desdeñables y se deben analizar de manera rigurosa).
En esta breve reflexión sobre el tema, vamos a exponer cuatro líneas de reforma de las fuentes de financiación del sistema público de pensiones:
- la reforma de las cotizaciones,
- la financiación finalista del Estado,
- el aumento de la financiación fiscal y
- la creación de nuevas fuentes de financiación.
La reforma del sistema de cotizaciones
La reforma de las cotizaciones (impuesto afectado) debería tener como objetivo reducir su regresividad y aumentar la capacidad recaudatoria. La reforma debería incluir tanto la modificación de las bases de cotización como el cambio en los tipos de cotización.
Algunas de las medidas podrían ser las siguientes:
- aumentar (hasta suprimirlo) progresivamente el tope máximo de la base de cotización, sin que ello vaya acompañado, o no de manera proporcional, de una mejora de las pensiones de los pensionistas afectados;
- aumentar las bases mínimas y medias de cotización acorde con el aumento de los salarios medios (por ejemplo, un aumento progresivo del SMI hasta equipararlo al 60% de los salarios medios);
- unificar el criterio de determinación de las bases de cotización en función de las rentas de trabajo reales (es decir, aproximar las cotizaciones de los autónomos a sus rentas reales);
- suprimir las bonificaciones, exenciones, reducciones y tarifas planas en las cotizaciones;
- exención en la base de cotización para las rentas de trabajo inferiores (tipo cero de gravamen);
- la lucha contra el fraude en las cotizaciones y la economía sumergida;
- de manera coyuntural, se puede proponer un aumento de los tipos de cotización y
- la introducción de una escala variable o móvil de cotización que considere la dimensión de la empresa (según el número de trabajadores y/o el volumen de negocios).
Financiación finalista del Estado
Una de las alternativas de financiación pasaría por trasladar al Estado la obligación de financiar determinadas partidas de gasto público. Las alternativas que se barajan son las siguientes:
- financiación de las pensiones de supervivencia (viudedad, orfandad y a favor de familiares);
- financiación de los gastos de administración, gestión y personal;
- financiación de la revalorización de las pensiones;
- financiación de los déficits de los regímenes especiales y
- financiación de las políticas de conciliación.
Aumentar la financiación fiscal
Algunos autores plantean la necesidad de buscar nuevos mecanismos de financiación no dependientes del empleo y los salarios -diferentes a las tradicionales cotizaciones sociales- que aumenten los ingresos estructurales del sistema público. Zubiri (2011: 173) expone cuatro argumentos para financiar las pensiones públicas con impuestos:
- si el sector público no puede alcanzar con cotizaciones los niveles de pensiones considerados deseables colectivamente, está legitimado para usar impuestos,
- todo el mundo tiene derecho a prestaciones similares a las que ayudó a pagar con sus cotizaciones,
- en una economía en la que las rentas del capital tienen una participación creciente en el PIB es legítimo que contribuyan a financiar determinados objetivos del Estado del bienestar y
- que las generaciones futuras contribuyan con impuestos a financiar las pensiones es, incluso, equitativo intergeneracionalmente.
El mismo Zubiri (2017: 185) argumenta que “la financiación mediante impuestos tampoco plantea problemas de equidad intergeneracional por dos razones. Primero, porque buena parte de las rentas de las generaciones futuras (que tendrán que pagar impuestos generales para financiar las pensiones de los jubilados de la generación presente) se deriva de gastos que han realizado las generaciones presentes y que se les han trasmitido sin coste (la educación, la tecnología y buena parte de las infraestructuras de cada generación han sido pagadas por las generaciones precedentes). Segundo, porque los trabajadores futuros pertenecen a generaciones que, por no tener un problema de envejecimiento, dispondrán de pensiones altas”.
En España, especialmente, parece necesaria una reforma fiscal profunda que plantee nuevas fuentes de financiación del sistema público de pensiones y que refuerce el sistema fiscal en sus objetivos de suficiencia, eficiencia y, sobre todo, progresividad y justicia en el reparto de la carga fiscal. Si elegimos la opción de financiar las pensiones con impuestos existentes, el abanico para realizar un diseño institucional más innovador y justo en el terreno fiscal es muy amplio. Podríamos utilizar tanto la imposición directa como la indirecta.
Respecto a la primera, podemos establecer un recargo para los altos ingresos (creación de una retención de un 1% en el último tipo del IRPF), eliminar la desgravación fiscal a los planes de pensiones privados, modificar el impuesto de sociedades (impuesto mínimo del 10% para las grandes empresas, impuesto sobre el volumen de ventas para las grandes empresas, etc.), impuesto sobre las rentas del capital financiero, patrimonio, crear un impuesto “estatal” sobre la riqueza, etc.
Autores como Suarez (2014) defienden esta opción. Es decir, la necesidad de gravar otras rentas diferentes a las salariales. Así, por ejemplo, expone que “a la vista de la progresiva pérdida de peso de las rentas salariales en el conjunto de la riqueza nacional parece razonable no castigar a los trabajadores con mayores esfuerzos de contribución. Ello nos llevaría a descartar, primero, la subida de las cotizaciones sociales –directa o indirectamente los trabajadores soportarían ese incremento- y, después, a defender que los recursos adicionales que podría necesitar el sistema de Seguridad Social deben proceder de las rentas de capital (el excedente de explotación)” (Suarez, B., 2014 : 60).
No obstante, Corona y Álvarez (2005) y Ruesga (2013) parecen decantarse por sustituir, progresiva y gradualmente, las cotizaciones por un aumento en la imposición indirecta (IVA) por su previsible impacto positivo sobre la creación de empleo. Se trataría de una especie de IVA social como impuesto parcialmente afectado a la financiación de la Seguridad Social. También, podríamos utilizar la imposición especial, aumentando los impuestos especiales, la fiscalidad medioambiental o “verde”, etc.
La creación de un impuesto finalista
Son cada vez más los expertos que plantean la necesidad de establecer nuevos impuestos finalistas para financiar la Seguridad Social pública. Las bases imponibles de estos impuestos (que algunos autores han denominado “impuesto o contribución de solidaridad”) podrían ser muy variadas (transacciones financieras, actividades que dañan los recursos medioambientales como impuestos ecológicos, etc.).
Un modelo inspirador de este tipo de propuestas es el modelo francés. Ante la insuficiencia de recursos del sistema, en Francia se crearon nuevas figuras impositivas de carácter finalista para financiar la Seguridad Social como la Contribución Social Generalizada (CSG), la Contribución para el Reembolso de la Deuda Social (CRDS) y la Contribución a la Solidaridad.
Como resume Suárez (2016), un impuesto específico, como el francés, para financiar la Seguridad Social en España, tiene indudables ventajas, como las siguientes:
- permite modular el peso sobre los distintos tipos de rentas reforzando el carácter redistributivo;
- tiene un potencial recaudador muy notable;
- posibilita un despliegue progresivo en función de las necesidades del sistema que se harán más acuciantes en la década de los treinta;
- constituye una fuente de ingresos más estable, sin producir efectos inflacionistas (frente a la alternativa de la imposición indirecta) y
- constituye la expresión de un sólido compromiso político con el sistema público de pensiones.
Conclusiones
Es necesario abrir el debate sobre las fuentes de financiación, si se defiende un sistema público basado en las cotizaciones sociales y en otros recursos financieros de naturaleza fiscal. Si el sistema público de pensiones es un pilar básico del Estado del bienestar (como la sanidad y la educación), la financiación debe de estar garantizada por el Estado. Por ejemplo, pensamos que las aportaciones de los Presupuestos del Estado deberían cubrir automáticamente el déficit de la Seguridad Social ante situaciones de insuficiencia de recursos derivadas de las cotizaciones. En este breve trabajo, cuyo objetivo era repasar las fuentes de financiación alternativas del sistema público de pensiones, se proponen cuatro alternativas financieras: la reforma de las cotizaciones, la financiación finalista del Estado, el aumento de la financiación fiscal y la creación de nuevas fuentes de financiación. La elección que hagamos entra en el terreno de las opciones y preferencias sociales, colectivas y políticas. No obstante, es necesario concluir, como concluye con rotundidad Zubiri (2009: 34), que “si parte de las pensiones se financian con ingresos generales, el sistema es perfectamente sostenible”.
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Referencias bibliográficas
-Corona, J.F. y Álvarez, F. (2005): Análisis de los efectos de las cotizaciones sociales sobre la creación de empleo en Madrid: propuestas de reformas.Instituto de Estudios Económicos. Madrid.
-Ruesga, S.M. (Dir.) (2013): Hacia un nuevo modelo de financiación de la Seguridad en España. Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Madrid.
-Suárez, B. (2014): El sistema público de pensiones: crisis, reforma y sostenibilidad. Lex Nova, Thomson Reuters, Valladolid.
-Suárez, B. (2016): “El compromiso con las pensiones públicas: un impuesto específico para su financiación” Economistas frente a la crisis 4 de Julio 2016.
-Zubiri, I. (2009):”El sistema de pensiones español ante el reto del envejecimiento” Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración nº extra, págs.: 31-57.
–Zubiri, I. (2011): “Un análisis económico de la reforma de las pensiones: el camino que aún falta por recorrer” en en Frades, J. (Coord): El sistema de pensiones de jubilación. Desafíos y respuestas. Fundación Francisco Largo Caballero y Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Madrid.
–Zubiri, I. (2017): “Las pensiones en España: las reformas necesarias” en Ruesga, S. M., Suárez, B. y Gómez, V. (Coords.): ¿Cobraremos la pensión? Pirámide, Madrid.
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Carlos Ochando Claramunt Departamento de Economía Aplicada Universidad de Valencia.
