Esta semana, su abnegada corresponsal les escribe desde Berlín, a donde me he acercado unos días con ocasión de un seminario. Durante mi estancia he aprovechado para estudiar en más detalle el sistema de protección social alemán. Gran parte de mi investigación se dedica a evaluar el impacto de distintas políticas públicas, midiendo su efectividad en la consecución de sus objetivos explícitos, y también detectando posibles efectos no anticipados. Este tipo de análisis podría servir para informar reformas futuras, y desde luego la evidencia procedente de otros países puede resultar informativa.
En esta ocasión, les hablaré del sistema alemán de bajas y subsidios por maternidad y paternidad, su diseño, y la evidencia disponible sobre sus efectos. El sistema de protección social en torno a la maternidad y paternidad tiene, o puede tener, varios componentes. En primer lugar, hay países que exigen que la madre deje de trabajar durante un número de semanas determinado en torno al parto, por motivos de salud, y este periodo suele estar remunerado al 100% del salario. Por ejemplo, en España este periodo es de seis semanas. En segundo lugar, suele existir un periodo durante el cual el padre/la madre puede dejar de trabajar, pero teniendo garantizado el retorno a su puesto de trabajo. En el caso de España, las excedencias por cuidado de hijos con garantía del puesto de trabajo son de hasta 3 años (posteriores al periodo de baja remunerada). Y en tercer lugar, suele haber un subsidio que compensa a la madre (y/o el padre) por la pérdida de ingresos durante la ausencia de su puesto de trabajo, y estas compensaciones varían en términos de su duración y generosidad. En España, este último componente es el que entendemos normalmente como «bajas de maternidad/paternidad» (10 semanas para la madre además de las 6 obligatorias, que puede compartir con el padre, y 4 reservadas exclusivamente para el padre, con una compensación del 100% del salario en ambos casos). (Ver aquí para una comparación internacional exhaustiva, y esta entrada de Lidia para más detalles sobre el caso español).
En el caso de Alemania, el sistema actual es algo diferente. El periodo de protección por maternidad cubre desde 6 semanas antes del parto hasta 2 meses después, y reemplaza el 100% del salario de la madre. Después de ese periodo, el sistema de prestaciones actual se implantó en 2007, y cubre el 67% del salario anterior, por un máximo de 12 meses después del nacimiento (14 si el padre usa al menos 2 meses), a repartir entre el padre y la madre. La prestación tiene una cuantía mínima de 300 euros al mes (para madres que no trabajaban), y un máximo de 1.800. La única condición para poder recibir la prestación es que el padre o la madre no esté trabajando a tiempo completo (30 horas o más).
Este sistema reemplazó al anterior, en el que la prestación era de 300 euros al mes durante un máximo de 2 años después del parto, condicionada a no trabajar a tiempo completo, pero también a un nivel de ingresos relativamente bajo, con lo que una cuarta parte de las familias no tenía derecho a prestación alguna (para una descripción más detallada, ver aquí). El nuevo sistema, así, resulta mucho más generoso para las familias de ingresos altos (que pasaron de no tener derecho a la prestación, a poder percibir hasta 1800 euros al mes durante 14 meses), mientras que se vuelve mucho menos generoso para las de ingresos bajos (que pasan de percibir 300 euros al mes durante 2 años, a sólo 1 año).
La reforma de 2007 perseguía favorecer la vuelta al mercado laboral de las madres, así como fomentar la fertilidad (y favorecer la participación de los padres en el cuidado de los hijos). Pues bien, desde 2007, numerosos investigadores en Alemania (en distintas universidades y centros de investigación) se han dedicado a evaluar los efectos de la reforma, con distintos enfoques y datos, de manera que a día de hoy tenemos una idea bastante clara de en qué medida se consiguieron los objetivos iniciales (un buen resumen aquí). La metodología habitual en estos trabajos consiste en comparar a familias que tuvieron un hijo justo antes y justo después de la implementación de la reforma (el 1 de Enero de 2007), de modo que unas estaban sujetas al sistema antiguo, y otras al nuevo.
En primer lugar, la reforma parece haber tenido efectos importantes sobre los patrones de retorno al mercado laboral de las mujeres con hijos, tanto en el corto como en el medio plazo. Este trabajo reciente documenta cómo la tasa de ocupación (número de madres trabajando dividido entre el número total de madres) de las madres durante los 14 primeros meses después de tener un hijo se redujo significativamente para las mujeres de ingresos altos. Esto era de esperar, dado que este grupo antes no tenía derecho a prestación durante el primer año. Sin embargo, después de estos 14 meses, la tasa de ocupación (a tiempo completo) de estas mujeres aumenta de manera significativa (con respecto al sistema de prestaciones anterior), tanto en el segundo año como en los tres siguientes. El nivel de empleo apenas se ve afectado para las mujeres de ingresos bajos. Estos resultados sugieren que la reforma consiguió, al menos de forma parcial, uno de sus objetivos: favorecer el empleo de las mujeres con hijos (a partir del segundo año), aunque sólo para las familias de renta alta.
Con respecto a los efectos sobre la tasa de natalidad, este trabajo muestra cómo el nuevo sistema, al ser mucho más generoso para las madres de ingresos altos, hizo aumentar la natalidad en este grupo, de modo que desde 2007 se ha reducido la brecha en número de hijos entre las familias de nivel socioeconómico alto y bajo (las familias de renta baja tienen de media más hijos).
La reforma también pretendía favorecer la participación de los padres en el cuidado de los hijos. En esta dimensión, la evidencia de que fuera efectiva es más escasa (aquí).
Por último, un trabajo reciente se pregunta por el impacto del sistema de prestaciones sobre los hijos. La reforma de 2007 afectó tanto a la renta familiar como al uso del tiempo de los padres (al menos de las madres) durante los primeros años de vida de los niños, de manera diferencial para unas familias y otras (dependiendo del nivel de ingresos). Esto bien podría haber afectado al desarrollo de los niños. En particular, una posible preocupación es que la «regresividad» de la reforma (el hecho de que beneficiara más a las familias de rentas más altas) pudiera haber incrementado la desigualdad entre los niños. Para responder a esta pregunta, los investigadores usan datos de los exámenes pediátricos que se realizan a los niños a los 6 años, para determinar si «están listos» para comenzar la educación primaria. Los datos permiten medir el desarrollo de los niños en distintos aspectos (habilidades verbales y motoras, estabilidad socio-emocional). Los resultados demuestran que los niños sujetos al nuevo sistema no presentan resultados diferentes (ni mejores ni peores) a los nacidos antes de la reforma, en ninguna de las dimensiones estudiadas, y tanto para las familias de renta alta como para las de renta baja. Es decir, la reforma no aumentó la brecha en las habilidades de los niños entra las familias de renta alta y baja.
En España estamos bastante lejos, pienso, de una situación como esta, en la que 10 años después de una reforma importante en el sistema de protección social, la evidencia acumulada, y producida de manera independiente por distintos grupos de investigadores, nos permite entender los efectos de dicha reforma en todo un abanico de dimensiones. (Con honrosas excepciones, incluyendo las contribuciones de algunos colaboradores de este blog, ver dos ejemplos recientes de evaluaciónes de políticas públicas en España aquí o aquí).
