¿Hacia un pilar europeo de derechos sociales? Hablemos más de dotaciones (endowments) y no tanto de derechos (entitlements)

Una de las prioridades de la actual Comisión Europea está siendo ampliar la dimensión social de la UE. A tal fin, en enero de este año se anunció la celebración de una “Cumbre social para empleos justos y crecimiento” que tendrá lugar en Gotemburgo el próximo 17 de noviembre. Será la primera vez en veinte años (desde Luxemburgo 1997) en la que Presidentes de Gobierno y Primeros Ministros europeos se reúnan para tratar de acordar un conjunto de objetivos sociales y colocarlo en un lugar preferente de la agenda política.

Como parte de los trabajos de preparación de este importante acontecimiento, tuvo lugar recientemente en Bruselas una reunión vespertina organizada por el European Policy Strategy Center. Se trataba de conseguir que académicos y otros investigadores ofrecieran a personal de la Comisión Europea y del Gobierno sueco a cargo de la organización de la cumbre sus puntos de vista sobre: i) qué decir a los Presidentes de Gobierno y Primeros Ministros de los países miembros de la UE sobre la orientación de las políticas sociales en Europa, ii) cuál debería ser la división de trabajo entre los Gobiernos de los países miembros y la Comisión Europea en la consecución de las prioridades sociales, y iii) cuál debería ser el principal mensaje que emitiera la cumbre social europea de Gotemburgo.

Por pecados cometidos en vidas anteriores, fui invitado a participar a esta reunión preparatoria y, a pesar de que coincidía con otro evento de interés, asistí. Se celebró bajo Chatham House Rules, así que me limitaré a resumir mi intervención.

Qué decir a los Presidentes de Gobierno y Primeros Ministros de la UE sobre política social

No hay espacio para la complacencia. Incluso después de la recuperación económica de los últimos años, el paro sigue siendo muy alto. El desempleo juvenil y el desempleo de larga duración en los países del sur de Europa son problemas gravísimos y, también, la principal fuente de desigualdad de renta. Los gobiernos nacionales deberían esforzarse más en eliminar el exceso de desempleo causado por las regulaciones disfuncionales de los mercados laborales. No hay ninguna razón por la que la tasa de desempleo de la UE deba mantenerse por encima del 5%. Aunque aspirar a crear empleos más justos es encomiable, la tarea más urgente es asegurar que haya puestos de trabajo para todos.

Las políticas sociales y de empleo necesitan un nuevo enfoque. El futuro no es lo que solía ser. El envejecimiento de la población y la naturaleza de los puestos de trabajo, que se crearán a causa de la globalización y los cambios tecnológicos, van a cambiar radicalmente el “campo de batalla” de las políticas sociales. Mirando hacia el futuro, el principal desafío es aumentar la productividad. El peor escenario posible es uno en que el crecimiento de la productividad siga siendo bajo y, en este caso, habrá un exceso de demanda de políticas sociales y pocos recursos para implementarlas. Otro escenario preocupante es uno con mayor crecimiento de la productividad, pero con polarización del empleo y aumento de la desigualdad, dejando a muchas personas atrás.

El enfoque correcto para abordar los nuevos retos NO es uno basado en programas aislados con objetivos puntuales (piecemeal approach). El marco actual de las políticas sociales fue diseñado para otro mundo. La coordinación de las políticas de empleo en la UE no ha dado buenos resultados. Las instituciones europeas han perdido credibilidad en cuanto a su capacidad para coordinar políticas económicas y sociales, estabilizar las economías de los países miembros y promover reformas estructurales eficientes. Iniciativas supranacionales son a menudo consideradas como imposiciones de reformas injustificadas en los países miembros en situaciones de crisis o, en el mejor de los casos, como apoyos del status quo en condiciones normales. En las últimas décadas ha habido pocas innovaciones en políticas sociales y de empleo y escasa mejoría en el marco institucional de los países con alto desempleo/elevada desigualdad.

Los programas de activación, formación y emprendimiento tienen un papel que desempeñar, pero ni siquiera las mejores prácticas en estos ámbitos constituirían una base sólida para afrontar los retos futuros. La eficacia a largo plazo de estos programas depende de la calidad del marco institucional en el que se aplican. Una educación reglada de excelencia es esencial para que la activación y la formación ocupacional funcionen. Promover el espíritu empresarial no puede producir buenos resultados si hay obstáculos para que las empresas crezcan, incluso cuando son lo suficientemente productivas. La formación profesional y ocupacional no mejora mucho la empleabilidad en mercados laborales duales con excesiva rotación laboral.

Lo que la Comisión Europea debería hacer en materia de políticas sociales

Según los Tratados de la UE, la política social es una materia de competencias compartidas y debe permanecer así. Corresponde a los Estados Miembros decidir sobre las prioridades sociales y la reglamentación para alcanzar esos objetivos. La eliminación de regulaciones que sustentan mercados laborales disfuncionales debe ser abordada por los Gobiernos Nacionales. No es factible emprender un proceso europeo de armonización de la reglamentación, las instituciones y las políticas. Además, en un mundo de creciente heterogeneidad, las políticas sociales requieren un enfoque más flexible con instrumentos más adaptables a los problemas y peculiaridades de cada país.

No obstante, las políticas supranacionales, a pesar de ser subsidiarias de las nacionales, tienen un papel importante que desempeñar. Estos son los principios generales que deberían guiarlas:

Deben complementar los programas nacionales y no sustituirlos. La competencia en materia de políticas de empleo debe quedar en manos de los Estados miembros.

Han de implementar medidas que no impliquen grandes gastos (dadas las restricciones presupuestarias de la UE) ni generar transferencias permanentes entre países.

Deben proporcionar beneficios sociales en forma de dotaciones (endowments) que sean completamente portátiles entre jurisdicciones nacionales, de manera que se reduzcan barreras a la movilidad laboral.

El acceso a los beneficios de las políticas supranacionales de la UE debería estar condicionado a que los Gobiernos Nacionales acepten los cambios institucionales necesarios.

El uso de cuentas individuales (como en las cuentas nacionales en sistemas de pensiones o la mochila austríaca en la protección del empleo) donde se reciban las dotaciones que instrumenten las políticas sociales es fundamental para mejorar la transparencia, la eficacia y la portabilidad de los derechos sociales de la UE. Las políticas supranacionales deben transferir recursos a los individuos, no a los Gobiernos.

Mensajes desde Gotemburgo

Es muy probable que de la próxima cumbre social de la UE surjan declaraciones de intenciones sobre la necesidad de seguir avanzando hacia la constitución de un pilar de derechos sociales de la UE. Puede que incluso haya un acuerdo sobre qué tipo de derechos sociales deberían incluirse en dicho pilar. No obstante, si hay algo que pone de acuerdo a los líderes de los países miembros de la UE es su rechazo a avanzar en la armonización de sus legislaciones laborales. Por ello, resulta difícil contemplar que sus declaraciones sobre objetivos sociales fueran creíbles y se sustanciaran en iniciativas concretas y de largo alcance. La experiencia con la Estrategia Europea del Empleo acordada en Luxemburgo hace veinte años es un buen predictor de lo que podría ocurrir si la cumbre social de Gotemburgo acabara centrándose en discutir la lista de prioridades a plasmar en un nuevo pilar europeo de derechos sociales (entitlements).

No obstante, esta reunión de Presidentes de Gobierno y Primeros Ministros de los países de la UE podría ser verdaderamente útil con otro planteamiento. El punto de partida debería ser el reconocimiento de la necesidad de instrumentos que, proporcionando dotaciones (endowments) a los individuos,  faciliten la complementariedad de las políticas sociales de los Gobiernos Nacionales y de las supranacionales que la Comisión Europea debería implementar bajo los principios enunciados anteriormente. Los Gobiernos Nacionales y la Comisión Europea han de encontrar la manera de comprometerse en conseguir que ser ciudadano europeo signifique tener garantizadas la  educación de calidad, las oportunidades laborales y de promoción profesional y la protección de riesgos de salud, laborales, etc.. Y esas garantías han de basarse en verdaderas transferencias de recursos a los ciudadanos y no en declaraciones grandilocuentes y poco creíbles.

Aunque en Gotemburgo hace frío en noviembre (y no hay otros eventos alternativos de mucho interés) esperemos que, finalmente, sea un lugar y una fecha más recordada que Luxemburgo, 1997.

Juan Francisco Jimeno

Juan Francisco Jimeno

Doctor en Economía por MIT, 1990. Ha sido profesor en varias universidades españolas y extranjeras, investigador en FEDEA hasta 2004 y en la actualidad trabaja en la Dirección General de Economía y Estadística del Banco de España. Es autor de numerosos artículos de investigación y de libros sobre macroeconomía y economía laboral, investigador asociado al CEPR y a IZA y editor del IZA Journal of Labor Policy.

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