Entrada escrita por José-Antonio Espín-Sánchez
En estos tiempos tan revueltos se habla mucho de instituciones, de marco institucional y, sobre todo, de cambio institucional (por ejemplo aquí, aquí, aquí, aquí, aquí o aquí). En los últimos años la economía ha cambiado su forma de mirar el mundo y ha ido girando cada vez más hacia la economía política, en gran parte por el trabajo de Acemoglu, Johnson and Robinson (AJR), pero también por un nuevo auge de la historia económica, que tiene mucho de economía política.
El ejemplo paradigmático de cambio institucional es uno en el que existe una institución vieja (dictadura) que es ineficiente y una institución nueva (democracia) que es más eficiente. El problema es que el reparto de bienestar en la nueva institución es distinto que en la vieja, lo cual crea problemas. Lo que es peor aún, los agentes que tienen el poder de decidir (élites), son los que se verían perjudicados por el cambio, así que lo bloquean. En un mundo ideal, los “perdedores” (élites) podrían escribir un contrato con los “ganadores” (ciudadanos) mediante el cual se hace un cambio a la nueva institución (democracia) y, a cambio, más tarde, los “ganadores” hacen una transferencia de recursos a los “perdedores”. Dado que la nueva institución es eficiente, lo que ganan los ganadores es más que lo que pierden los perdedores, valga la doble redundancia, así que siempre se puede encontrar un “precio” para este contrato. Como en el mundo real observamos que hay instituciones ineficientes que persisten, a pesar de que todas las partes involucradas las ven como ineficientes, debemos concluir que el mundo real no es ideal.
Para responder a la persistencia de instituciones ineficientes, y en concreto a cómo cambian a otras más eficientes, y a riesgo de simplificar demasiado, se pueden distinguir dos escuelas recientes, si bien a veces no es tan fácil distinguir a que escuela pertenece un argumento en concreto. La primera es la Nueva Economía Institucional (NEI). Se asume que los agentes tienen compromiso perfecto (perfect commitment), así que lo que escriban en un contrato no se puede romper. Sin embargo, existen costes de transacción, lo cual hace que haya una pérdida de riqueza al hacer el cambio. Las predicciones son simples, si la diferencia en bienestar entre la institución vieja (dictadura) y la nueva (democracia) son muy grandes, y los costes de transacción pequeños, entonces habrá cambio, y viceversa.
La segunda, y de nuevo simplificando mucho, es la que podríamos llamar Economía Política (EP), ejemplificado en AJR. En este caso se asume que los agentes no se pueden comprometer a nada. De modo que los “perdedores” (élites) deciden seguir con la institución vieja (dictadura) porque no confía en que los “ganadores” (ciudadanos) cumplan su parte del trato. ¿Como se explica, por tanto, un cambio institucional en esta literatura? Dos opciones: o hay una revolución, con lo cual los “ganadores” (ciudadanos) toman el poder de decidir, o hay una probabilidad de que esto pase y la amenaza es suficiente para que los “perdedores” (élites) decidan cambiar. Las predicciones son aún más simples que antes: solo hay cambio institucional si hay un cambio político (revolución) o una amenaza suficientemente probable de que lo haya.
En resumen, la NEI se fija en cambios relativos en precios, o tecnología, para predecir cambios institucionales, asumiendo compromiso perfecto. La EP se fija en cambios políticos y de poder de decisión, asumiendo compromiso imperfecto. En un artículo recientemente publicado en el Journal of Economic History exploro una tercera alternativa, que analiza cambios institucionales cuando lo que cambia es, precisamente, la capacidad de compromiso. En lugar de asumir que la capacidad de compromiso es perfecta, o totalmente imperfecta, podemos verlo como algo entre medias. En este caso, cuando la capacidad es suficientemente alta, los “perdedores” y los “ganadores” escriben un contrato de transición. Durante este periodo de transición, la institución que existe no es ni la vieja (dictadura), ni la nueva (democracia), sino una institución cuyo único objetivo es hacer de puente entre las otras dos. Durante este periodo, los “ganadores” van haciendo pagos de la transferencia a los “perdedores”, mientras que los “perdedores” van entregando poder de decisión a los “ganadores”. La clave de que esto funcione es que se necesita un mínimo de compromiso por parte de los ganadores para empezar la transición y que los “perdedores” puedan echar marcha atrás en mitad de la transición, si sienten que no se va a completar el pago.
En el artículo, aplico este modelo a los regantes en Mula (Murcia), los cuales, después de más de 700 años usando subastas para asignar el agua del río entre los regantes, en 1966 cambiaron a un sistema de tandas, que era el más común en la región y es el que todos tienen ahora en el Mediterráneo español. La clave para este cambio fue que el Sindicato de Regantes (ganadores), consiguió en 1966 una línea de crédito para comprar los derechos de agua al Heredamiento de Aguas (perdedores). A partir de 1966 se suspende la subasta. El Sindicato y el Heredamiento acuerdan un precio fijo, que se ira renegociando, para todo el agua. El Sindicato entonces asigna el agua uniformemente entre sus miembros. Desde 1966, el Sindicato usa la línea de crédito para comprar los títulos de propiedad a los accionistas del Heredamiento. En 1981, el Sindicato ya había comprado todas las acciones con lo cual el precio fijo del agua era una transferencia interna así que se unen legalmente el Heredamiento y el Sindicato, y también la propiedad del agua y la tierra.
La pregunta en la mente del ávido lector ahora debe ser que, si este proceso fue tan simple y tan lineal, ¿por qué tardó 700 años en producirse? La clave, una vez más, está en la capacidad de compromiso. Como se ve en la Figura 1 abajo, hasta los años 60, los regantes no tenían capacidad de comprometerse a pagar las acciones del heredamiento. No tenían suficientes ahorros para comprarlas al contado y ni los dueños de las acciones ni ningún banco les prestaron el dinero. El problema reside precisamente en la transición. Durante la transición, prácticamente todo lo que producen los regantes va a parar a pagar el préstamo. De esta manera, esto puede provocar que los regantes no tengan los mejores “incentivos” para trabajar duro y pagar el préstamo. Anticipando esto, no hay prestamista que se la juegue, a no ser que los regantes pongan suficiente colateral o un pago inicial.
Figura 1: Depósitos medios reales en cajas rurales en Murcia y en España (INE).
Esto es precisamente lo que pasó. Sin embargo, en los años 50 y 60, se produce un boom exportador de productos agrícolas (frutas y verduras), desde el Mediterráneo español hacia Europa. Como se puede ver en la Figura 2, durante los años 50 y 60 se produce un aumento temporal de los precios de los productos hortofrutícolas que exportaban los huertanos. El aumento temporal de precios es suficiente para que los huertanos salieran de su particular trampa de liquidez en la que habían estado durante más de 700 años.
Figura 2: Precios reales de productos agrícolas, Pesetas/kg (1955=100)
Por primera vez en 700 años un número suficiente de regantes pueden ahorrar por encima del nivel de subsistencia y, tras algo más de una década de ahorros, pueden convencer a alguien de que les abra una línea de crédito. Así que, parafraseando a Katharine Coman (1911), el cambio institucional fue un problema de riego resuelto.
