Los parámetros del sistema de pensiones 1978-2017: un juguete en manos de políticos

@sergijm64

jugueteEn un post anterior caracterizábamos, desde una perspectiva histórica, la evolución de los parámetros clave, en términos de generosidad y esfuerzo contributivo, del sistema de pensiones hasta 2010. Como desde entonces han pasado muchas cosas, creemos que es buen momento para actualizarlo y poner los cambios en relación a sucesión de gobiernos que hemos tenido desde 1978. Como veremos, la (errática) evolución de los parámetros del sistema viene explicada en buena medida por los vaivenes políticos, donde cinco periodos presidenciales se conjugan en cinco políticas (de pensiones) diferentes. Y todo ello sin necesidad de hablar de reformas….

La evidencia

Tal y como comentábamos en un anterior post, y dejando aparte las implicaciones sobre la demanda y oferta de trabajo, las contribuciones máximas y mínimas determinan el esfuerzo contributivo que se impone sobre los salarios en la economía. Cerrando el abanico entre ambas, el regulador tiene la potestad de limitar o ampliar la cobertura del sistema. En este contexto, es particularmente importante la contribución máxima ya que es evidente que aquellos individuos con un salario por encima del máximo de cotización soportan una carga impositiva efectiva menor que aquellos que quedan por debajo de dicho límite. Una implicación inmediata de este hecho es que las contribuciones a la SS favorecen la contratación de trabajo altamente cualificado, relativamente más barato (ya que tiene menores cargas sociales relativas), respecto al resto. Por otra parte, las pensiones mínimas y máximas acotan la generosidad del sistema de pensiones. Y el ratio entre pensiones y contribuciones mínimas (máximas) marcan la generosidad relativa del sistema (o el esfuerzo que se ha de hacer para conseguir un determinando nivel de pensión habiendo contribuido continuamente).

A modo de ejemplo práctico, una persona de 65 años de edad que haya cotizado siempre por el mínimo y que ha contribuido más de 35 años, acumula una base reguladora en 2016 de 630,5 euros y tiene derecho a una pensión de 630.5 (x 14 pagas) si no tiene cónyuge a cargo y 786,9 euros si lo tiene. En este caso la regenerosidad relativamente esta alrededor de 1 si no se tiene cónyuge y por encima de uno si se tiene. Nótese  que si hubieramos anualizado el cálculo el cálculo hubiera sido 14/12 veces mayor. Alternativamente, una persona de 65 años de edad que haya cotizado siempre por el máximo y contribuido más de 35 años tiene una base reguladora de 2954,6 euros y espera una pensión de 2592.9 euros (también por 14 pagas), por lo que la generosidad relativa esta por dejado de uno, 88 por ciento, con la pensión mensual y ligeramente por encima de uno en terminos anualizados.

Pero, ¿cómo han evolucionado los parámetros que determinan el esfuerzo y la generosidad del sistema en los últimos 40 años? y, más importante aún, ¿Cómo se relacionan con los vaivenes políticos? ¿Ha sido una evolución suave (neutra), independiente del ciclo político, o todo lo contrario, es decir, intimamente ligada al ciclo político? Como veremos a continuación, mucho más de lo segundo que de lo primero.

En las figuras 1 y 2 presentamos respectivamente la evolución de la generosidad relativa del sistema, aproximada por el ratio de la pensión mínima (con cónyuge a cargo) respecto al salario mínimo, y la holgura de las prestaciones, aproximada por el ratio entre la pensión máxima y la mínima. Las líneas rojas verticales delimitan las sucesivas etapas gubernamentales observadas desde 1978: Suarez/Calvo Sotelo, González, Aznar, Zapatero  y, finalmente, Rajoy. Los primeros, herederos de la etapa franquista, gobernaron por el CDS, González y Zapatero por el PSOE y, finalmente, Aznar y Rajoy por el PP.

Figura 1. La evolución de la generosidad del sistema (I). La pensión mínima relativa al SMI. 1978-2017

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 Como podemos observar en la Figura 1, en los primeros años la pensión mínima era relativamente pequeña en comparación al SMI. A comienzos de los 80, la pensión mínima (con cónyuge a cargo) representaba 0.7 veces el SMI. Desde entonces, la relación no ha parado de crecer superándose la relación uno a uno a principios de la presente década. En los últimos años, el ratio se habia estabilizado en 1.2, para bajar notoriamente en 2017 como consecuencia de la notable subida del SMI, aunque ello fuera debido a la presión de los partidos de izquierda sobre el gobierno. Nótese que la pendiente es mucho mayor en las etapas socialistas que en las otras etapas.

Figura 2. La evolución de la generosidad del sistema (II). La pensión mínima relativa a la máxima. 1978-2017

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La Figura 2 presenta la evolución de la pensión mínima respecto a la máxima. Nuevamente nos encontramos con una evolución dispar, marcada por el ciclo político. La etapa Suárez hizo caer el cociente desde el 23 por ciento hasta prácticamente el 10 por ciento, lo que posteriormente sería totalmente compensando en la etapa González. Nótese que una vez recuperado el nivel relativo inicial se entró en un periodo de 10 años (marcado por las negociaciones y posterior vigencia del Pacto de Toledo) donde ambas, la pensión mínima y máxima, evolucionaron en paralelo. No es sino hasta la etapa Zapatero donde la generosidad relativa de la pensión mínima sube considerablemente, alcanzándose el 30 por ciento en términos relativos, nivel en el que se ha mantenido desde entonces.

Por otra parte, las Figuras 3 y 4 nos muestran cómo ha evolucionado el esfuerzo contributivo relativo en los últimos cuarenta años. La Figura 3 muestra la evolución del ratio entre pensiones (máxima y mínima) y contribuciones (máxima y mínima), o nivel de esfuerzo relativo para alcanzar un determinado nivel de pensión (con una carrera contributiva completa, a la edad de jubilación normal y trabajando a tiempo completo). Cuanto más alto es el cociente menor es el esfuerzo requerido para conseguir un nivel de pensión determinado. Nuevamente encontramos una evolución errática, claramente sujetas a los vaivenes políticos.

Respecto al ratio pensión máxima/contribución máxima, después de un inicio sorprendente, con valores por encima de 1, el ratio se estabiliza entre el 75 y 80 por ciento, para solo caer sustancialmente en la etapa Rajoy, que lo sitúa por debajo del 70 por ciento, con la consiguiente merma de la contributividad del sistema. Por otra parte, el ratio pensión mínima/contribución mínima, después de una primer etapa de caída (en los últimos años de Suárez/C.S.), no dejo de crecer (indicando un menor esfuerzo contributivo) prácticamente nunca, excepto en dos años particulares: los últimos de Aznar y (por ahora) Rajoy.

Finalmente la Figura 4 muestra la particular evolución del ratio entre la contribución máxima y la mínima. Claramente vemos que desde el inicio hasta el final de la etapa Zapatero, el ratio presenta una tendencia decreciente, perdiendo prácticamente un punto (o un 20 por ciento) por el camino. No es sino hasta la etapa Rajoy en la que se revierte la tendencia, producto de los recientes incrementos de la contribución máxima (con la consiguiente merma de contributividad del sistema de pensiones).

Figura 3. La evolución del esfuerzo relativo (I). Pensiones relativas a contribuciones. 1978-2017.

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Figura 4. La evolución del esfuerzo relativo (I). Contribución máxima relativa a la mínima. 1978-2017.

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La influencia del color del gobierno en los parámetros del sistema

Tal y hemos visto la evolución de los parámetros del sistema ha estado ligada y ha sido marcada por  coyuntura política imperante en cada momento y, muy probablemente, por la orientación social de los sucesivos gobiernos. El cuadro 1 resume la evolución de los principales parámetros del sistema en las cinco etapas presidenciales que se han sucedido desde 1978: Suarez/Calvo Sotelo (verde/naranja), González (rojo), Aznar (azul), Zapatero (rojo), Rajoy (azul).

La primera etapa (posterior a los pactos de la Moncloa), bajo el mandato fundamentalmente de Suarez y más brevemente de Calvo Sotelo, es una época extremadamente convulsa, caracterizada por una alta incertidumbre económica (inflación y crisis generalizada) y también política (23F). En este periodo, el esfuerzo relativo de los trabajadores de bajos ingresos, medido por la evolución relativa de la contribución y pensión mínima, se incrementa y el de los de altos ingresos se reduce notablemente, ya que la  pensión máxima se aumenta considerablemente (aunque a costa de no permitir acumular derechos de pensión por encima del máximo). En su época como Presidente, González impulsó una política (contraria a la anterior) de incremento de la pensión mínima y reducción relativa de la máxima, si alterar, en términos reales las contribuciones del sistema.  Por su parte Aznar, quizás en gran parte por la influencia del Pacto de Toledo, dejó básicamente el sistema inalterado (solo se permitió aumentar muy ligeramente la generosidad relativa con los grupos de contribución  más altos), lo cual de hecho implica reducir su generosidad en relación al salario medio en la economía. Zapatero recuperó la política redistributiva de la etapa González, dando un fuerte impulso a la generosidad del sistema, mediante el incremento de la pensión mínima (casi un 30 por cierto), aunque también contribuyó al estrechamiento del sistema mediante el aumento (11.7 por ciento) de la contribución mínima, lo cual redujo notablemente el abanico de cotizaciones. Finalmente, Rajoy prácticamente ha mantenido inalterados en términos reales las prestaciones, mientras que ha aumentado considerablemente las contribuciones (probablemente empujado por un déficit de la Seguridad Social galopante, de entre 1-2 pp del PIB). En este sentido el ratio entre la pensión y la contribución máxima se ha reducido ocho puntos porcentuales en el periodo ( ¿evidencia de reforma silenciona?).

Cuadro 1. La evolución de la política de mínimos y máximos en términos reales en las cinco etapas presidenciales en 1978-2017

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En resumen, el principal factor de la política de los gobiernos socialistas ha sido comprimir el sistema, aumentando el ratio de la pensión mínima respecto a la máxima y reduciendo el ratio entre contribución máxima y mínima, reduciendo la holgura de sistema, también conocido por reforma silenciosa. Alternativamente, en los años con gobiernos conservadores, prácticamente nunca se aumenta el ratio pensión mínima respecto a máxima, ni se reduce la holgura, en términos de contribuciones, del sistema.

Conclusiones

Hay juguetes que no deberían estar en manos (al menos exclusivamente) de políticos.

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