Tipos impositivos, recaudación y crecimiento

Por José E. Boscá, Rafael Doménech y Javier Ferri

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Una versión reducida de este artículo apareció publicada en Expansión el 8 de Septiembre de 2107.

Según una cita de Oliver Wendell Holmes Jr. que aparece inscrita en la fachada de la agencia tributaria federal de EE.UU, los impuestos son el precio que pagamos por vivir en una sociedad moderna. Sin embargo, es difícil responder a la pregunta de si pagamos mucho o poco sin tener en cuenta lo que obtenemos a cambio. En una democracia el nivel de gasto público depende de las preferencias y prioridades sociales, de manera que los impuestos se recaudan para financiar las políticas de gasto elegidas y garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas a medio y largo plazo. Pero la estructura impositiva también tiene importantes repercusiones sobre las variables que determinan el bienestar social como, por ejemplo, el consumo privado, el tiempo de ocio o la desigualdad. Por lo tanto, el objetivo debería ser aspirar a un sistema impositivo que mejore el bienestar de la sociedad, asegurando el volumen de ingresos públicos necesarios para financiar las políticas de gasto, y con una estructura que genere las menores distorsiones posibles.

El problema es que determinar los niveles óptimos de los impuestos es muy complicado por varias razones. En primer lugar, la relación entre presión fiscal y bienestar social no es lineal. Un nivel impositivo insuficiente, que imposibilite financiar un volumen de bienes y servicios públicos adecuado, puede ser tan perjudicial para el bienestar social como otro con impuestos tan elevados en el que terminen primando las distorsiones que afectan negativamente a la oferta de trabajo en su margen extensivo (tasa de actividad) e intensivo (horas trabajadas), al ahorro y la inversión, o a la estructura de gasto privado. La clave es encontrar el punto de equilibrio entre más ingresos, con los que financiar un gasto público que genere bienestar, y menos distorsiones y costes, que perjudican la actividad privada. Este es el objetivo de propuestas como la de Mirrlees (2011) o la de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español (2014). En segundo lugar, la relación entre presión fiscal y bienestar depende de la eficiencia con la que las administraciones públicas transforman impuestos en bienes y servicios útiles para la sociedad. No resulta sorprendente que las economías en las que el sector público gestiona mejor sus recursos sean generalmente más proclives a aumentar su tamaño y a aceptar niveles más elevados de presión fiscal. Por último, los impuestos y las políticas de gasto afectan al bienestar social a través de múltiples canales y vías, lo que podría convertir en inadecuadas muchas medidas si no se evalúan bien sus efectos.

En un estudio reciente, y en línea con los trabajos de Trabandt y Uhlig (2011), Fernández de Córdoba y Torres (2012) o D’Erasmo, Mendoza, y Zhang (2016), contribuimos a este debate abordando algunos aspectos de la relación entre estructura impositiva, recaudación y crecimiento. En primer lugar comparamos la presión y la estructura fiscal en España con la de otras economías europeas. Para ello hemos utilizado 15 países europeos, entre los que se incluyen los ocho más avanzados (UE8) en un amplio conjunto de indicadores que determinan el bienestar: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Reino Unido y Suecia. La fuente utilizada para obtener los tipos impositivos es la Comisión Europea. Estos tipos se calculan dividiendo la recaudación efectiva de cada impuesto entre su base imponible.

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Gráfico 1. Tipos impositivos implícitos sobre el trabajo en 15 países europeos, UE8 y España, 1995-2015. Fuente: elaboración propia a partir de la Comisión Europea

En el Gráfico 1 se muestra la evolución del tipo impositivo implícito sobre el trabajo desde 1995 hasta 2015 para España, la media para la UE8, y el máximo y mínimo en la muestra de los 15 países considerados. El tipo impositivo implícito sobre el trabajo incluye todos los impuestos y cotizaciones sociales (tanto de empresas como de trabajadores) sobre las rentas del trabajo. España ha tenido en promedio una imposición sobre las rentas del trabajo del 31,0 por ciento, 6,7 puntos porcentuales inferior a la de la UE8. Esta menor imposición relativa de España es resultado de un menor tipo implícito del IRPF, que más que compensa la mayor imposición de las cotizaciones sociales, como se observa en los Gráficos 2 y 3.

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Gráfico 2. Tipos impositivos implícitos de las cotizaciones sociales en 15 países europeos, UE8 y España, 1995-2015. Fuente: elaboración propia a partir de la Comisión Europea.

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Gráfico 3. Tipos impositivos implícitos sobre el trabajo, sin cotizaciones sociales UE15, UE8 y España, 1995-2015. Fuente: elaboración propia a partir de la Comisión Europea.

El tipo impositivo implícito del capital incluye el Impuesto sobre Sociedades y otros impuestos pagados por las empresas, así como la parte del IRPF que grava las rentas del ahorro, y los impuestos sobre la riqueza y las transacciones de activos. Como se puede ver en el Gráfico 4, España ha tenido en promedio una imposición sobre el capital similar a la de la UE8 (29,3 frente al 29,5 por ciento, pero con una importante oscilación cíclica en el periodo de mayor intensidad de la burbuja inmobiliaria y financiera.

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Gráfico 4. Tipos impositivos implícitos sobre el capital en UE15, UE8 y España, 1995-2012. Fuente: elaboración propia a partir de la Comisión Europea.

El tipo impositivo implícito sobre el consumo incluye la recaudación de todos los impuestos indirectos que gravan el consumo, entre los que se incluye el IVA, dividida por el valor del consumo privado. En el Gráfico 5 se observa que España ha sido sistemáticamente el país de la UE15 con menor imposición indirecta (14,5 por cien), lo que sitúa el tipo implícito del consumo 9,4 puntos porcentuales por debajo del promedio de las ocho economías europeas más avanzadas (23,9 por cien).

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Gráfico 5. Tipos impositivos implícitos sobre el consumo en UE15, UE8 y España, 1995-2015. Fuente: elaboración propia a partir de la Comisión Europea.

A partir del nivel de los tipos impositivos existentes nos preguntamos a continuación cuál sería el efecto en la recaudación total de una variación de los mismos. El argumento de que una reducción de los impuestos termine generando un aumento de las bases imponibles que impacte positivamente sobre la recaudación se ha utilizado frecuentemente para justificar rebajas de impuestos. Cuando esto sucede se dice que el tipo impositivo ha sobrepasado el máximo de la curva de Laffer.

Nuestros resultados, obtenidos a partir de un modelo de equilibrio general, indican que para el caso de la economía española esta hipótesis es difícilmente justificable y que, por el contrario los tipos impositivos se encuentran en el tramo con pendiente positiva de la curva de Laffer.  Aumentos de los tipos impositivos incrementarían los ingresos públicos, si bien de manera decreciente y con una capacidad recaudatoria que varía con la figura impositiva. Así, por ejemplo, aunque el tipo sobre el capital que maximizaría los ingresos públicos se acerca al 60 por ciento, la mejora recaudatoria máxima sería de apenas 6 puntos porcentuales al provocar una caída del PIB de casi 20 puntos (Gráficos 6 y 7). Para el tipo impositivo del trabajo (incluyendo cotizaciones sociales) su máximo se situaría en el 57 por ciento. En este caso, los ingresos públicos aumentarían un 29 por cien pero a costa de una caída del PIB de 31 puntos porcentuales y de 29 puntos del empleo. Sin embargo, la mayor capacidad recaudatoria la tienen los impuestos indirectos, para los que la curva de Laffer no alcanza un máximo, provocando además los menores efectos distorsionador sobre el PIB y el empleo. Este último resultado avala propuestas como la de la devaluación fiscal de la que ya hablamos en su momento en este mismo blog.

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Gráfico 6. Curva de Laffer del tipo impositivo implícito sobre el capital. Base 100 para el tipo del 29,3%.

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Gráfico 7. Respuesta del PIB y del empleo a cambios en el tipo impositivo implícito sobre el capital. Base 100 para el tipo del 29,3%.

En definitiva, dentro de ciertos límites, los aumentos de los tipos impositivos en España generan mayores ingresos públicos pero sin que existan menús gratis: lo hacen a costa de efectos negativos sobre la actividad, el empleo y el bienestar, si no vienen acompañados de aumentos significativos en la eficiencia del gasto público. Más allá de las mejoras en la lucha contra el fraude y en la pedagogía sobre fiscalidad, sin duda necesarias, con estos resultados no resulta sorprendente que, según las encuestas del CIS, aproximadamente dos terceras partes de los encuestados piensen que la sociedad española se beneficia poco de lo que paga en impuestos y se declaren partidarios de no subirlos.

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