Artículo 155: así se aplicaría el último recurso del Gobierno contra el 1-O

La convocatoria de un referéndum sobre la independencia en Catalunya, suspendido por el Tribunal Constitucional, y el consecuente agravamiento del conflicto institucional y político han vuelto a colocar a un artículo de la Constitución en primera línea informativa. El 155
quizás ya sea el más comentado y debatido –a excepción quizás del 2– durante estos años de proceso soberanista. Y lo ha sido a pesar de que nunca se ha desarrollado legalmente ni aplicado, lo que de hecho abre muchas dudas sobre su uso.

Por otro lado, su redactado es sencillo. Permite al Gobierno “adoptar las medidas necesarias para obligar” a una Comunidad Autónoma a “cumplir sus obligaciones con la Constitución” y a restablecer la normalidad si esta comunidad “atenta gravemente contra el interés general”. Estas medidas facultarían al Gobierno “la protección del interés general”.

El artículo deja claro que debe haber un “requerimiento previo” por parte del Ejecutivo al presidente de dicha comunidad. Es decir, Mariano Rajoy debería advertir previamente a Carles Puigdemont. Si el presidente catalán no atendiera a las advertencias, entonces el Gobierno pediría autorización al Senado para intervenir directamente. La cámara debe aprobar las medidas que le presente el Ejecutivo por mayoría absoluto.

El texto faculta a Rajoy para que, con la autorización del Senado, adopte “las medidas necesarias para obligar” a una Comunidad Autónoma a “cumplir sus obligaciones con la Constitución”

Naturaleza política

Expertos consultados por La Vanguardia remarcan que el artículo 155 tiene su equivalente en la mayoría de constituciones de países del entorno con una estructura federal o “casi federal”, como sería el caso de España. De hecho, la redacción del artículo es casi idéntica al 37 de la llamada Ley Fundamental de Bonn, es decir, la carta magna alemana. También recuerdan que en países como Italia, el artículo equivalente se ha usado más a menudo y a veces con consecuencias más graves para la región que lo que la propia Constitución española permite.

Para saber del alcance del 155, hay que entender su naturaleza política. “La Constitución prevé un control jurídico de las comunidades mediante el artículo 153. Se aplica mediante el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas o la jurisdicción contencioso-administrativa para conflictos ordinarios”, explica Javier García Roca, catedrático de Derecho Constitucional de la Univesidad Complutense de Madrid. En contraste, “el 155 supone ya un control político y tiene lugar en una situación extraordinaria”, mantiene, por lo que, ”se le suele llamar coacción federal, lo que ya implica fuerza”. De esta manera, esta aplicación se podría interpretar un cambio de estrategia del Gobierno popular que, hasta el momento, ha optado siempre por judicializar la cuestión.

Los límites del 155 no están claros: posiblemente el Gobierno no podrá suspender la autonomía, porque eso supone cambiar la estructura del Estado

Medidas y sus límites

Al ser un mecanismo de control político, no están previstas las medidas que puede tomar el Gobierno. En este sentido, el abanico sería muy amplio aunque hay división de opiniones sobre los límites que tendría el Ejecutivo. García Roca mantiene que el margen es casi total siempre y que se someta al propio control del Senado y rija el principio de proporcionalidad. Dentro de estos márgenes, cabría desde el control de las cuentas de la Generalitat, órdenes y toma de control de conselleries o la destitución de cargos de la administración a incluso la disolución del Parlament, argumenta.

¿Entra dentro de esas posibilidades la suspensión de la autonomía? Eduardo Vírgala, catedrático también de Constitucional de la Universidad del País Vasco considera que esa es “la única excepción”. “No cabría la suspensión de la autonomía porque eso supone transformar el Estado autonómico, modificar el modelo de Estado, que ya está consolidado por el artículo 2”, mantiene. En este sentido, subraya que el artículo 155 “no puede ser un procedimiento de reforma constitucional”.

Está de acuerdo en este punto Xavier Arbós, constitucionalista de la Universitat de Barcelona, quien discrepa, en cambio, de que la disolución de la cámara catalana sea posible por el 155. “Se habilita al Gobierno para dar instrucciones a todas las autoridades de la comunidad autónoma, pero no puede modificar el Estatut, que sería lo que ocurriría si ordenase disolver el Parlament”, alega.

Sí existe consenso en que el Gobierno no tendría un límite de tiempo aplicar sus medidas excepcionales. Estaría sujeto al cumplimiento de los objetivos, es decir, a “corregir la situación” y “volver a una situación de normalidad constitucional”.

El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy,  debería pedir autorización al Senado, que debe aprobar las medidas excepcionales por mayoría absoluta. El PP tiene la mayoría absoluta en la Cámara Alta
El presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, debería pedir autorización al Senado, que debe aprobar las medidas excepcionales por mayoría absoluta. El PP tiene la mayoría absoluta en la Cámara Alta
(Kiko Huesca / EFE)

¿Sería aplicable ahora?

Los expertos entienden que la “gravedad” de la situación puede justificar jurídicamente el uso del 155. “Lo ocurrido en el Parlament es muy grave. Las dos leyes aprobadas suponen situarse al margen de la Constitución, es un quebramiento constitucional que podrían justificar cualquier medida –opina García Roca–. No creo que nadie, en terminos estrictamente jurídicos, pueda defender que el Gobierno estaría vulnerando la Constitución si lo aplicara”.

De la misma opinión es Vírgala. A su juicio, “un parlamento que aprueba esta ley de transitoriedad ya ha roto la Constitución”, por lo que “el presupuesto del 155 ya se da”. Pese a no negar la situación de ruptura, Arbós es más prudente: “La lógica de todo el sistema es que lo que es excepcional no se aplique hasta que antes no se hayan intentado todas las vías menos gravosas”. Además, “el redactado es tan genérico que, forzándolo, se podría haber aplicado al no cumplirse el objetivo de déficit, por ejemplo”, pero, a su juicio, no se trata de cuando, sino de “haber intentado antes otras actuaciones que tengan menor interferencia en el derecho a la autonomía”

En todo caso, hay consenso en que se tratará de una decisión política y que, por lo tanto, debería valorarse en terminos de oportunidad y conveniencia para solucionar el problema. “Una cosa es que jurídicamente esté plenamente justificado, a mi no me cabe duda, otra es si es oportuna y si no calentaría los ánimos demasiado en Catalunya”, subraya García Roca, que se pregunta pues si aplicar el 155 no sería malo para el “necesario diálogo” que debe producirse a partir del 2-O.

Abunda en ello Arbós: “El 155 ya ha alcanzado una dimensión simbólica. Cuando se aprobara, el titular sería Se ha suspendido la autonomía, y se interpretaría como un mensaje tanto a independentistas como a los sectores del PP que piden más mano dura”.

La mayoría de los expertos cree que la gravedad de la situación actual, con la aprobación de las leyes de ruptura, justifica la aplicación del 155; otra cosa distinta es si sería oportuno políticamente

El papel del Senado

En la aplicación del citado artículo, el Senado adquiriría un verdadero protagonismo al que los españoles no están nada acostumbrados. Como ya se ha dicho, sería la única cámara que autorizaría las medidas extraordinarias del Gobierno y podría ejercer el control parlamentario.

El procedimiento sería sencillo. El Gobierno debería presentar una proposición clara cada una de las medidas concretas que pensara adoptar y cabría la posibilidad de enmiendas. ”No puede ser una carta blanca al Gobierno”, subrayan los constitucionalistas consultados. Sin embargo, hay que recordar que el PP domina la Cámara Alta con mayoría absoluta.

Respecto al debate que hubo este verano sobre de los plazos de la tramitación –el PP llegó a decir que no podría aplicarse en el caso del 1-O por falta de tiempo y después rectificó–, tanto García Roca como Vírgala recuerdan que no existen plazos por lo que “la aplicación podría ser exprés”. “Lo razonable sería un procedimiento de urgencia ante una amenaza excepcional”, subraya el catedrático de la Complutense.

Control de las cuentas: ¿155 por la puerta de atrás?

El 155 ha suscitado otro debate estos últimos días. La Generalitat ha acusado al Gobierno de Rajoy de ya estar aplicándolo “por la puerta de atrás” al ya haber tomado el control de las finanzas de la administración catalana. Los constitucionalistas consideran que, en este caso, la interpretación del gobierno de la Generalitat podría estar en lo cierto.

Sin embargo, Eduardo Vírgala va más allá y cree que es “exagerado jurídicamente” entenderlo como una aplicación del 155 y considera que la ley de Estabilidad Presupuestaria ya habilita al Ejecutivo para intervenir las cuentas de la Generalitat.

Los plazos de tramitación en el Senado no están fijados, de manera que la aplicación podría ser exprés

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