De evaluaciones, el FEDER y otras cosas del querer (Parte I)

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Este post ha sido escrito conjuntamente con José E. Boscá

Al escribir sobre las subvenciones procedentes de Europa uno debe siempre anticipar la queja y el cabreo. Quejas de los que piensan que son muchas y están mal diseñadas, o de los que creen que son escasas y llegan siempre tarde; quejas de los que no quieren ni subvenciones ni quieren Europa, o de los que sueñan con una Europa-abuelita-dime-tú que pague los paseos por el prado de nuestras fantasías; quejas de los estados hacia Europa, de Europa hacia los estados, de los estados hacia sus regiones, de las regiones hacia sus estados; quejas de los ciudadanos hacia las regiones, los estados y hacia Europa. Quejas aparte, no es nuestra intención en esta entrada quejarnos de las quejas porque, aunque disconformes con muchas, ciertamente pensamos que algunas de ellas están muy bien quejadas.

Algo parecido a la asunción del cabreo colectivo debió de implantarse en el cerebro de Europa, y así al menos deberíamos reconocerlo, cuando ésta viró hacia la nueva Estrategia Europa 2020 desde la profusa y fracasada Estrategia de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo. Juan Francisco Gimeno ya apuntaba recientemente en NeG la necesidad de adaptar el presupuesto y las políticas europeas a un entorno tecnológico, demográfico y climático sujeto a importantes cambios estructurales. Esta adaptación, al menos sobre el papel, ya se ha iniciado con la Estrategia Europa 2020, y el correspondiente Marco Financiero Plurianual 2014-2020. En relación a su predecesora, esta estrategia incorpora dos núcleos de actuación fundamentales. En primer lugar, concentra un número reducido de objetivos en torno a tres prioridades, para reforzar los aspectos positivos y mitigar los negativos asociados a los probables cambios estructurales de los que nos hablaba Juan Francisco. Estas tres prioridades pasan por conseguir: (1) un crecimiento más inteligente, (2) un crecimiento más sostenible y (3) un crecimiento más integrador. En segundo lugar, la Estrategia Europa 2020 insiste (más vale tarde que nunca) en orientar la política de cohesión hacia resultados, cuya consecución se puede cuantificar en relación a los diez objetivos contenidos dentro de las prioridades anteriormente mencionadas. No es de extrañar, pues, que las actividades de evaluación de los fondos procedentes de Europa pasen a considerarse una herramienta imprescindible en la asignación inicial de los recursos financieros y, en caso necesario, de su posterior corrección.

El Gráfico 1 presenta una comparación, por estado miembro, de los planes de evaluación asociados a los fondos europeos, entre los subperiodos 2007-13 y 2014-20. Estos planes, impuestos por Bruselas, forman parte de la condicionalidad exigida para recibir los fondos. Es evidente que Europa ha iniciado una catarsis colectiva evaluadora que afecta muy especialmente a algunos estados, como España, a los que previamente se les había exigido muy poco en este sentido. La diferencia en el frenesí evaluador entre ambos subperiodos es demasiado grande como para que pueda atribuirse a un simple ajuste. Se trata más bien de un cambio de política al respecto y del reconocimiento de un problema. Más importante aún, el tipo de evaluación también ha cambiado, pasando del antiguo informe orientativo basado en indicadores de resultados, a las evaluaciones de impacto, que tratan de identificar una relación causal entre las subvenciones y el impacto económico, que es como se tiene que hacer un estudio serio de evaluación de políticas.

Gráfico 1. Comparación de los Planes de Evaluación de los Fondos Europeos.

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Fuente: Red Europea de Evaluación.

El Cuadro 1 muestra la evolución por subperiodos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), de los que el Fondo FEDER forma parte. A la vista de este cuadro, y de la importante entrada de ayudas procedentes de Europa hasta el año 2013, todavía resulta más difícil de entender la falta de control anterior sobre el grado de eficacia de estas ayudas. No se trata, esta inapetencia histórica por la rendición de cuentas, de un problema específico de España. Como puede verse en el Gráfico 2, la financiación de la política de cohesión como porcentaje de la inversión de capital del gobierno español, representó un 7 por cien en el periodo 2007-13. Para Grecia, por ejemplo, esta cifra ascendió a casi el 19 por cien. Pero si nos fijamos de nuevo en el Gráfico 1 vemos que las exigencias a Grecia en términos de evaluación fueron cero. Y sin ser tan llamativos, existen otros casos similares.

Cuadro 1. Fondos EIE recibidos por España. Millones Eur 2004.

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Fuente: Dirección General de Fondos Comunitarios. Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Gráfico 2. Financiación de la política de cohesión como porcentaje de la inversión de capital de los gobiernos (2007-2013)

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Fuente: Red Europea de Evaluación.

Nuestra crítica, por lo tanto, se dirige más a las instituciones europeas y se resume en el siguiente planteamiento: si los planes de evaluación actuales, que han de determinar el grado de cumplimiento de los objetivos perseguidos, recogieran un número de evaluaciones que estuviera cerca del óptimo ¿por qué se ha tardado tanto en rectificar? Y si, por el contrario, un número mucho menor de estudios fuera suficiente para evaluar con garantías la efectividad de las ayudas, entonces no estaría justificado gastar tiempo y dinero público en hinchar el número de evaluaciones.

Los comportamientos poco diligentes, por utilizar un término suave, a nivel institucional son caldo de cultivo de los populismos que amenazan con deteriorar el desarrollo de las economías más avanzadas. Pero aumentar las exigencias de evaluación de 200 a 1.500 informes en toda Europa o de 4 a 70 en España tampoco pensamos que sea la panacea. Entre otras cosas, porque amontonar informes y mediciones carece de sentido si no se establece quién ha de controlar la calidad y la independencia de todas ellas. En España, la responsabilidad principal de la evaluación de lo relacionado con los fondos para la política de cohesión ha recaído en la Dirección General de Fondos Comunitarios y en el Instituto de Estudios Fiscales, dependientes del Ministerio de Hacienda. Aunque nos consta la elevada profesionalidad de los técnicos de ambos organismos, y la alta calidad de algunos estudios de impacto elaborados por los mismos, creemos necesaria la creación de una Agencia Independiente de Evaluación de Políticas Económicas que englobe, entre otras, las políticas comunitarias y la política fiscal, con la consiguiente reubicación de la AIREF. Esta Agencia debería primar la transparencia y tener hilo directo con las instituciones europeas.

En 2011 Antonio Cabrales ya escribió aquí sobre la necesidad en España de un instituto de evaluación de políticas públicas, y desde entonces han sido muchas las entradas reivindicando la evaluación de políticas como una tarea imprescindible asociada a la gestión de la política. Si de verdad nos importa saber si los fondos comunitarios se están empleando de la mejor manera posible, más importante que aumentar un mil por cien la cantidad exigida de informes de evaluación es aumentar la transparencia, la calidad y la independencia de los mismos. Europa, también en esto, debería cambiar su estrategia en cuanto a las condiciones exigidas a los países receptores de fondos.

Javier Ferri

Javier Ferri

Javier Ferri es Profesor de la Universidad de Valencia e investigador asociado de Fedea. MSc in Economics por la University College London y Doctor en Economía por la Universidad de Valencia. Ha sido investigador invitado en la Adam Smith Business School de la University of Glasgow. Colabora como investigador con los Ministerios de Economía y Hacienda, la Fundación Rafael del Pino y el BBVA Research. Su interés de investigación actual se centra en la modelización macroeconómica para estudiar temas relacionados con la política fiscal, el mercado de trabajo y el sector financiero.